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公交优先发展和市民优选公交的刍议

作者:郭晓林 来源:办公室 时间:2017-02-15 点击:105

 

公交优先发展和市民优选公交的刍议
 
郭晓林
    
公交是公共服务重要领域
 
    一、公交服务是城市的大动脉,在城市发展中的位置重要
 目前,公共产品短缺、公共服务薄弱等问题依然突出,尤其是在绿色循环、低碳发展的城市公交行业,基本公共服务均等化和公交出行分担率等方面还存在着许多短板。对于这些短板,要充分利用保基本兜底线、互联网+、大数据的优势,使公交服务体系更加健全,公平性和可及性更加增强,基本公共服务均等化水平和公交出行分担率更加提高,在缓解城市交通压力方面发挥巨大的作用。所谓公交即公交电汽车。
 公交车具有运载量大、票价低、分布广、密度大的特征。由于票价低的缘故,公交车带有服务均等化的特点,属于基本公共服务,属于社会基本需求,是政府提供公共服务的重要领域之一。公交车虽然具有垄断行业的特征,但以较低的成本提供市场所需要的公共服务,它的社会效益明显,具有不可替代性,是现代城市的运输主力,是维系城市活动的大动脉。从2015年起,公交都市已在全国范围有37个城市参加,公交的供给在不断上长,开启了公交优先发展的新势头。公交都市引导的公交供给,在日益增长的经济社会需求中正不断深化和提升。
 二、提高公共财政水平,加快公交产品转型
 供给管理是一种直接宏观调控措施,其逻辑是政府调控供给,供给创造需求。保基本兜底线的思路、购买公共服务的政策指导下2016年2月22日,国家财政部交通运输部联合印发了《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》财建〔2016〕34号)有了一项顶层的框架,明确了政府购买城市公共交通运输服务的重要意义,规定了购买主体和承接主体,把城市公共交通运输服务由“直接提供”转为“购买服务”列在政府购买公共服务的内容之中。城市公共交通运输服务纳入公共服务体系,坚持以政府为主导,由政府购买公共服务,能有力地解决个体经营的短期驱利行为、服务质量低下、车辆更新困难等问题,消除经济杠杆的不利影响,稳定经济社会发展,推动基础产业的拉动作用,变被动服务社会为主动服务社会,保证公交企业在获得良好社会效益的前提下,获得良好的经济效益。因此,地方各级政府也先后明确了公交车在城市发展中的地位,指出其所属的基本公共服务事项类型,制定了有关推进政府向社会力量购买公共服务工作的实施意见和相应的配套措施。顶层设计和地方政策措施,给公交优先发展带来了大好机遇。
 与此同时,建立政府领导下的各部门参与的城市公交监督考核机制,指导交通运输部门和公交行业研究市场、适应市场,科学制定以社会效益为主的公交发展水平考核评价指标体系,努力提升公交服务能力和公共服务水平不断提高交通运输治理体系现代化和治理能力现代化,在去杠杆、降成本、补短板的过程中,满足不断增长的民生需求。
    三、创造宽松乘车环境,鼓励市民出行优先选择公交
 公交是绿色循环、低碳发展的方向,更是减拥堵、降雾霾、快出行和减轻城市拥堵的重要手段。根据公交优先发展的大趋势,就是要落实好公交经营权的特别许可,坚持在城市道路上的路权优先,提高运行速度,提高运载能力,防治环境污染,完善公交的可持续性保障。
 首先建好公交首末站,科学设置站点,布局换乘方便站点,合理安排线路,增大公交网络容量,在地铁站、火车站、汽车站、飞机场和港口等地,做好时点间隔,早晚时间对接;坚持大小车型结合、速度快慢结合,充足运力,满足需求,方便乘客。其次公交路权优先就是要在城市道路中不断完善公交专用车道,保证公交专用车道的特殊性,体现公交行驶优先,时间优先,保证畅通有序,以提高通行能力,并强化动态监控,严禁侵占公交专用车道,形成严厉惩罚措施,保证公交的优先性。大都市要坚持路权优先,中小城市也要坚持事先谋划,做好路权规划,以备将来使用。再者社会舆论、公众媒体要广泛宣传公交的优先性、公益性、环保性,营造良好的乘车环境和文明乘车的氛围,引导市民出行优先选择公交,鼓励市民出行优选公交,减少小汽车出行带来的城市拥堵和污染,形成长远机制,充分发挥公交在城市交通中的担纲作用。
 
公交服务在购买公共服务中的措施
 
    一、熟悉了解各项政策,变事后被动为事前主动
    公交的行业主管部门,在政府购买公共服务的过程中,须及早熟悉和掌握政策,用好用活用尽规定。
一是认真学习。要认真学习国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,贯彻执行财政部民政部工商总局《政府购买服务管理办法》(暂行),坚持落实国家财政部交通运输部《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》的规定,运用地方各级政府有关公交车纳入公共服务的规定,争取公交服务列入在交通运输的二级目录里,把公交车稳固在公共服务体系中。据此,彻底改变过去那种事后申请补贴,年终了结补助的做法,变事后被动为事前主动。二是努力争取。财政部交通运输部《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》,规定的购买内容包含了城市公共交通运输服务,而在地方各级政府的有关推进政府向社会力量购买公共服务工作的实施文件中,仅分列了一个“政府委托的其他交通运输服务”项目,笼统含糊缺乏确定性,缺乏实质性的对接,两者项目对比不一。这就需要以治理能力现代化和治理结构现代化的手段,纳入政府采购预算管理项目,做好购买主体和承担主体的对接,确定购买的内容和数量,予以资金补助、特许经营,保证在政府的宏观调控中,有稳定必须的经费来源落实,落实“应买尽买,能买尽买”,不多不少,不漏不掉,不打折扣。三是积极互动。作为政府职能部门的交通运输主管部门,要积极地与财政、发改、税务、工商、公安、住建、规划等相关部门配合,及时报送资料、通报情况,传递信息,达到沟通支持的目的;并且主动与之协调,做到相互理解,构建相互信任的平台,形成一个良好的氛围,共同营造支持公交、促进公交和尽享公交的良好环境,促进绿色循环、低碳发展。
  项目对比

财政部交通运输部指导意见
地方各级政府文件
类型
购买内容
类型
购买目录
1.公路服务事项
 
1.交通运输规划和政策研究、咨询及宣传服务
2.水路服务事项
3.运输服务事项
公路客运场站运营管理农村客运渡口渡运服务城市客运场站枢纽运营管理城市公共交通运输服务农村道路旅客运输服务出租汽车综合服务区运营管理客运公交信息服务货物物流公共信息服务交通运输服务监督电话系统信息服务与运行管理
2.政府组织的交通运输人才培训
3.政府委托的公共交通运输基础设施维护与管理
4.政府委托的重点物资和紧急客货运输服务
5.政府委托的其他交通运输服务政府
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
4.事务管理事项
 
 

    二、制定承接公交服务方案,争取政府购买公交服务的明确性和稳定性
    及早编制方案,提供准确资料,是政府购买服务的前提。公交企业作为政府购买公共的承接主体,要采取多种方式,广泛宣传公交的低价服务、均等化服务等优势,加快专业化职业化建设,形成专业公交服务承接主体,确立在公共服务中的明显地位。必须严格《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》的条款,认真执行各项规定,未雨绸缪,按照中期规划、年度计划,认真分析票价、公交通行能力、路权特征、乘客差异性、经济约束和公交分担率等因素,制定承接公共服务的方案,完善内容、期限、数量、质量、价格等,把握好代价与贡献、成本与收益的评价,顺利承接政府购买的公共服务,向社会提供满意的公交服务,使公交服务从企业自身的“要我改善”转变为适应社会公众的“我要改善”。不定期向政府决策者提供准确资料,使之熟悉公交行业,有着明确的映像,在编制政府年度财政预算时提出政府购买公交服务项目,在购买公交服务的决策过程中,不偏不废,科学适度。
公交服务系统是一个点多、线长、面广、涉及面大的行业,对政府购买的公共服务,交通运输行业协会、道路运输行业协会等行业协会,要充分发挥桥梁的作用,起好中介作用,整体融合。一方面对内广泛搜集公交行业中普遍存在的问题,分析带有共性的矛盾,诊断问题症结,把握市场趋势,探索发展规律,提出有创新的解决措施,真正为公交企业排忧解难,化解矛盾,把准方向,做好衔接、协调,在政府购买公共服务的过程中,起到真正的排头兵先锋作用。一方面对外不断了解市场供给和收集情报,时时了解和掌握期动态状况,趋利避害,生成数据编制资料,形成文字备案存查,争取政府购买公交服务的明确性和稳定性,以及不断的完善性。
三、建立健全绩效考核机制,共同营造良好的诚信氛围
对公共服务的购买和公共服务的提供,最终要涉及到绩效考核奖惩问题。要把解决这一问题的措施政策化、制度化,形成固定的行之有效的长效机制,不因人而废,不因事而废,不断克服只对上负责的弊端意识,使公平诚信体现始终。不论是购买者还是承接者,管理者还是被管理者都必须有所遵循,严格守信。诚信是社会公平正义的的重要内定,这要求“公平”原则在社会各个层面各个方面,无论是在政府诚信还是企业诚信中都要有鲜明的体现。
政府是购买服务中的购买主体,要采取多种渠道向社会公开公交服务需求信息,鼓励社会机构积极参与,选择最佳项目方案,确定承接主体,签订合同,明确购买公交服务的绩效目标,细化量化绩效指标,兑现合同。诚信行为的落实,最终是让诚信者因为诚信行为获得相应的益处和奖励,让失信者因为失信行为受到相应的损失和惩戒,表现在经济社会生活中,就是要让守信者一路畅通,让失信者寸步难行。
公交企业是购买服务中的承接主体,要认真履行落实合同,保证市场需求,稳定行业发展,并且争取与购买主体签订不超过三年履行期限的政府采购合同,恪守诚信,共同营造诚信的良好氛围,坚决避免政府尴尬、企业无奈的现象发生。                             
 
建立公交发展体系
 
一、建立公交服务反馈制度体系,保障政府购买公共服务的针对性和有效性
 从重低端服务产品向中高端服务产品转换,加快研究建立政府购买城市公交服务制度。城市公交是城市的主动脉,涉及千家万户,是非生产性部门,属于社会基本需求,具有很强的公益性,无法参与市场竞争。根据公共经济的原则,在市场对社会资源配置起决定作用的过程中,政府作为宏观调控的有形之手,仍是公共交通的主导者,要充分发挥在供给侧结构性改革中抓重点、抓关键环节的牵引作用。2016年2月22日,国家财政部、交通运输部联合印发了《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》财建〔2016〕34号),明确了政府购买服务的重要意义,明确了公交运输服务行业具有的服务内容广泛、服务事项繁多、服务投入大等显著特点,规定了购买主体和承接主体等,把公交运输服务由“直接提供”转为“购买服务”列在购买的内容之中,要求重构服务方式,变被动服务社会为主动服务社会。要保证这一政策措施落实到位,就必须建立公交服务供给评价与反馈制度体系。公交服务纳入政府购买公共服务范围是无形之手和有形之手的结合,对此,交通运输部门要积极作为,兵马未动,粮草先行,在购买合同中明确政府购买服务的目标,清晰反映政府购买服务的预期产出、效果和服务对象满意度等内容,并细化量化为具体评价考核指标形成一套完整的制度和程序,做好与购买服务的转换衔接,切实保障政府购买公共服务的针对性和有效性,使之成为推进公交优先和市民优选公交的重要导向。
 建立公交服务供给评价与反馈制度体系犹如“指挥棒”,在公交制度建设中最重要。要以科技领先创新驱动为动力,把新的发展理念体现到政策制定、工作安排和任务落实的各个方面。公交服务虽属于公益性行业,但也存在一个投入与产出的平衡关系,要运用中国特色社会主义政治经济学原理,以资金流入流出、现金终值现值等手段 ,开展经营风险评估,进行相关因素和未来预测,做好客运通行能力、车辆通行能力、路权特征、乘客差异性、经济约束等分析,做好供给增长的幅度。同时,公交企业不能因为政府购买服务,就随意扩大范围,或者缩短线路、减少车次和延长时间等,要严格执行关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》,避免盲目投入,避免效率损失。
 二、建立乘客综合评价制度体系,提高公交服务质量
 从重速度规模向重质量效益转换,建立乘客综合评价制度体系,扩大公交出行占有率,提高公交行业的竞争力,达到提高城市公交服务质量之目的。
 一是要引入乘客参与机制。乘客参与就是指乘客针对公交服务提出自己的意见和建议的活动。如何改善城市公交服务,最清楚的人是乘客,对速度慢、准点率低、舒适度差、换乘不便和覆盖率不高等问题,最有发言权。而乘客的科学合理建议的采纳与实现,需要乘客与公交、乘客与政府之间,有畅通的途径与渠道。引入乘客参与机制,能增加公交服务的透明度、可信度,有针对性地铲除速度慢、准点率低、舒适性差、换乘不便和覆盖率不高等弊端,解决整个行业普遍存在的更新车辆积极性不够,提升服务质量动力不足,公交车老旧、万人拥有车辆标台数偏低等问题,且积极引导公交企业克服过去那种以预设供给为中心,独自尊大,被服务社会的思维和做法。二是要发挥公交服务水平评价的效用。乘客是城市公交服务的享受者和体验者,但长久以来城市公交服务提供者对乘客的体验关注度不够,对自身的提供方式、效率、质量高低也并未关心。在现实情况下,公交一家独大,缺乏来自乘客对公交服务的约束,而且乘客的评价约束与公交企业运营和公交职工收益并不挂钩,处于无人理睬的状态。对此,应充分发挥乘客对公交服务水平评价的作用,将评价结果与购买公共服务挂钩,与公交企业的运营、公交职工的收益联系,充分发挥外部监督约束作用。三是要尽快制定城市公交票价规则。公交票价规则是指在政府定价的指导下,公交企业制定的乘客坐车的价格规定(规定出来供大家共同遵守的制度或章程)。有学者指出,公交的低价格供给,不是它目的,而主要是向社会公众提供低价的运输服务,满足社会公众出行的普遍需求,这是与出租汽车满足个体出行交通需求所具有的不同之处。公交系统经营规模大,虽然具有天然的垄断特征,但是它却以较低的价格提供市场所需要的服务,保障城市功能的正常运转。因此,既注重发挥市场在资源配置中的决定性作用,又注重更好发挥政府的有形之手的作用,组织专门机构运用数学模式、弹性分析、市场变动等手段,尽快建立健全有关城市公交票价规则的一系列基本制度,形成政府购买服务的完善机制,逐步取消燃油补贴、政策补贴、经营性补贴等,优化内外环境,创造公交企业发展的良好条件。
 三、建立诚信制度体系,担纲城市公共交通运输主力
    什么是诚信?诚信是日常行为的诚实和正式交流的信用全称。根据国务院《关于印发2014年至2020年社会信用体系建设规划纲要的通知》,随着经济社会快速发展,公交行业要始终以诚为根、以人为本,遵循人本逻辑,从行业协会、公交企业、公交职工和行业主管部门等多个方面着手,推进信用体系建设,完善公交行业的信用评价。
 要积极培养和发展公交行业协会,由公交行业协会组织开展一系列扩大公交行业信用声誉的公益活动,不断宣传公交信用文化,把诚信作为公交企业的第二个“身份证”。公交企业要强化诚信教育,培育市场主体的信用意识,通过公交信用文化带动交通文化发展,努力营造守信光荣、失信可耻的行业氛围,实行最严格的监管制度。公交职工个人要加强修养,认真执行和落实相关诚信制度和规范,树立表率作用。要加大信用信息建设的步伐,加大投入力度,建立和完善信用信息平台系统。目前,在金融有征信管理,人民法院有惩治老赖管理,经济部门有黑名单管理,社会事务部门有投诉重大服务质量管理措施等。要坚决纠正公交行业诚信体系中的鸵鸟状态,往往是上了“黑名单”便无下文,使惩戒的功效得不到充分保证和发挥;有些地方“黑名单”长期处于“空窗期”,这是公交行业的大忌,值得重视。
 交通运输管理部门要以服务质量信誉考核为动力,不断要推进公交诚信制度体系建设,坚持以乘客为取向,为公共服务提供明晰的质量标准,使提升公交文明形象和服务品质,不断促进公交行业,增强诚信意识,促使公交服务从企业自身的“要我改善”转变为社会公众的“我要改善”,在综合交通运输体系中,担纲城市公共交通运输主力。
 

信息录入:办公室 责任编辑:办公室

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